La LOLF : qu’est-ce que c’est ?

Note réalisée à partir des interventions, à la journée thématique LOLF du 1er octobre 2005, de :
Laurent Mafféis qui a suivi ce dossier quand il travaillait au Ministère de l’Education nationale à la direction des Affaires financières (DAF) de mai 2002 à octobre 2004,
Guy Barbier de l’UNSA Education,
Jacques Migné, gestionnaire d’un établissement de l’Académie de Bordeaux qui a mis en place la LOLF à titre expérimental l’année dernière.

L’origine de la LOLF, ses principes

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, issue d’une initiative parlementaire, abroge et remplace les dispositions de l’ordonnance du 2 janvier 1959. On la qualifie de « Constitution financière de l’Etat ». Ce texte définit le cadre général dans lequel s’inscrivent les lois de finances ainsi que les modalités relatives à leur préparation, à leur adoption et à leur exécution. Cette nouvelle loi organique poursuit deux objectifs :
 réformer en profondeur la gestion publique pour l’orienter vers les résultats et la recherche de l’efficacité,
 renforcer sensiblement les pouvoirs du Parlement en matière budgétaire et financière.

La situation actuelle

Jusqu’alors, le Parlement ne discutait en fait, dans le détail, que de 4 à 6% des crédits qui correspondaient aux mesures nouvelles par service voté.

Le gouvernement a tout pouvoir pour faire de la régulation budgétaire, c’est-à-dire annuler ou geler des crédits.

Dans le cadre actuel, le budget est peu lisible car il est présenté par nature de charge dans 850 chapitres. On ne voit pas clairement à quoi sont destinés les crédits.
Par exemple, au chapitre « Rémunération des enseignants du second degré » qui est le plus gros chapitre du budget de l’enseignement scolaire, personne n’est en capacité de dire ce qui est destiné au collège, à l’enseignement professionnel, au lycée général.

La situation actuelle entraîne une certaine déresponsabilisation des gestionnaires ; les recteurs reçoivent par exemple un budget cloisonné, n’ont aucune marge de manœuvre et sont dans une pure logique de consommation des moyens indépendamment des besoins du service public.

La LOLF : la loi organique relative à la loi de finances

La discussion de la LOLF a débuté en 2000. La LOLF est d’origine parlementaire, soutenue par le gouvernement ce qui lui donne une force importante.
Elle a été votée par tous les groupes politiques (à l’exception du PC qui s’est abstenu à l’Assemblée mais pas au Sénat).
Le budget 2006 est adoptée selon les principes énoncés par la LOLF et son application démarre à compter du 1er janvier 2006.

 Les grands objectifs

• Rééquilibrer les pouvoirs budgétaires entre Parlement et gouvernement ;
• Replacer le budget dans le débat public et le débat politique. La logique actuelle dépolitise totalement le débat budgétaire ;
• Mieux piloter et évaluer les politiques publiques en responsabilisant les gestionnaires et en leur faisant prendre des engagements sur des objectifs.

 Les nouveaux pouvoirs du Parlement

• La limitation des possibilités de modifications réglementaires du budget par le gouvernement.
  Les annulations de crédits, les transferts de crédits d’un programme à un autre feront l’objet d’une consultation préalable des commissions des finances de l’Assemblée et du Sénat qui devront donner un avis qui liera le gouvernement dans bon nombre de cas.
• L’institutionnalisation d’un débat d’orientation budgétaire qui aura une valeur juridique. Cette démarche permet de mettre un peu la préparation budgétaire sur la place publique.
• L’extension des pouvoirs d’amendement du Parlement ;
• Une meilleure information des parlementaires.
  L’exécution du budget de l’année précédente devra avoir été forcément discutée avant que la discussion du projet des finances de l’année suivante ne le soit. Quand on vote le budget de l’année N, on devra avoir voté la loi de règlement du budget de l’année N-1.
  On peut faire le parallèle avec ce qui s’est passé au niveau des communes au niveau de la mise en place de la M14.

 Les principes de cette nouvelle architecture budgétaire

Avant, le budget était découpé en titres, chapitres et articles par nature de moyens (exemple, dépense de personnel).

• Avec la LOLF, le budget est structuré en missions, programmes et actions.

La mission, ministérielle ou interministérielle, est "un ensemble de programmes concourant à une politique définie". Par exemple : sécurité intérieure, culture, défense, enseignement scolaire, etc.

La mission « sécurité intérieure » qui regroupe des moyens du ministère de l’Intérieur et du ministère de la Défense a fait l’objet de discussions serrées.
La mission « enseignement scolaire » concerne le ministère de l’Education nationale et le ministère de l’agriculture pour l’Enseignement technique agricole
Le Parlement va voter au niveau des missions et ne peut déplacer des crédits entre les missions.

Les programmes sont les regroupements de "crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble d’actions relevant d’un même ministère et auxquels sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation".
Les missions sont découpées en programmes qui sont un ensemble cohérent d’action concourrant à des mêmes finalités.
Par exemple, programme enseignement scolaire du premier degré

Les gestionnaires ne pourront pas déplacer de crédits entre les programmes.
Le Parlement au cours de la discussion budgétaire peut déplacer des crédits d’un programme à l’autre.

Les actions décrivent le contenu du programme et regroupent des crédits ayant la même finalité.

Les programmes sont découpés en actions qui correspondent à un but de politique publique, parfois à un service (par exemple : collège, lycée professionnel).

Les actions sont des unités d’information et de compte-rendu c’est-à-dire :
Dans le projet de loi de finances le Parlement sera informé de ce que les ministères envisagent de consommer au niveau des différentes actions.

Dans la loi de règlement, les ministères devront justifier ce qu’ils ont effectivement consommé et expliquer les écarts.

 Nouvelles règles de gestion des crédits

Désormais, au niveau de la préparation de la loi de finances, il va falloir justifier les crédits au premier Euro et plus seulement pour les mesures nouvelles (ce sera très compliqué au niveau de la dépense de personnel).

Au niveau de la gestion des crédits, on applique une globalisation dans l’objectif de responsabilisation des gestionnaires.

Actuellement le budget de l’enseignement scolaire comprend 34 chapitres et on va passer à 6 programmes. Mais la logique de globalisation n’est pas totalement nouvelle pour l’Education nationale.

Qui dit globalisation dit fongibilité des moyens.

La globalisation des crédits ou leur fongibilité au sein de chaque programme, c’est-à-dire la possibilité de les utiliser à une autre destination que celle pour laquelle ils étaient prévus sans solliciter d’autorisation particulière, confère une plus grande liberté aux gestionnaires publics. Cette liberté a pour contrepartie une plus grande responsabilisation : les gestionnaires ont l’obligation de rendre compte de leur gestion et de l’utilisation réelle des moyens alloués pour expliquer les écarts entre prévision et réalisation.

Cette globalisation s’applique à la destination et à la nature des crédits. En effet, au sein d’un programme, le responsable de programme dispose d’une liberté quasi totale pour redéployer les crédits entre actions, la ventilation entre les différentes actions composant le programme ayant un caractère indicatif lors de l’élaboration du budget. Il en est de même pour la ventilation entre titres de dépenses. Ceux-ci sont au nombre de sept : dotations des pouvoirs publics, dépenses de personnel, dépenses de fonctionnement (autres que celles de personnel), charges de la dette de l’État, dépenses d’investissement, dépenses d’intervention, dépenses d’opérations financières.

Toutefois, la LOLF établit une limite au principe de fongibilité s’agissant des dépenses de personnel : "Les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature". Ainsi, dans un programme, les crédits prévisionnels destinés aux dépenses de personnel ne peuvent être majorés par d’autres crédits en cours de gestion (sauf par décision du Parlement), mais peuvent en sens inverse abonder d’autres titres : la fongibilité des dépenses de personnel est donc asymétrique.

Ces marges de manœuvre sont régulées par, notamment, le statut de la fonction publique (Il sera par exemple impossible de supprimer des fonctionnaires pour payer plus certaines catégories dans une académie donnée).

Cette fongibilité asymétrique n’est pas obligatoirement néfaste. Quand en fin d’année un recteur a des crédits de personnels non consommés parce qu’il a eu moins de remplacements de non titulaires que prévu, il a des excédents de crédits repris par le Ministère.

La LOLF instaure un nouveau mode de pilotage : un pilotage par la performance.

Aujourd’hui l’Etat met à disposition des moyens en fonction des objectifs qu’il se donne. Il regarde peu ce qui est fait.

Dans le nouveau cadre budgétaire, il y a une vérification chaque année, au premier Euro, de la dépense engagée. Se repose à nouveau la question de la pertinence de l’engagement de la dépense.

Pour ce faire, le projet annuel de performance (PAP) sera obligatoirement joint au projet de loi de finances.

La performance est définie comme la capacité à atteindre des résultats préalablement définis.

Le PAP décrit la stratégie, les actions, les objectifs poursuivis et met en place les indicateurs.

Le RAP (rapport annuel de performance) construit en parallèle avec le PAP, reprend les indicateurs et donne le résultat atteint l’année N+1.

Ce pilotage par la performance se fait sur trois types d’indicateurs : des points de vue différents, ceux de la Nation, de l’usager, du contribuable.

Pour la Nation, la question est de savoir si la décision est économiquement juste.
Pour l’usager, c’est la qualité du service rendu.
Pour le contribuable, c’est l’efficacité de la gestion.

Un exemple d’objectif de la part de la Nation : conduire tous les élèves à la maîtrise des compétences de base exigibles à la fin de l’école primaire. Cet objectif va être décliné en indicateurs (éléments de mesure) comme le pourcentage d’élèves qui vont maîtriser les compétences de base en français et en mathématiques, le pourcentage d’élèves qui auront atteint le niveau A du cadre européen en matière d’apprentissage des langues.....

Autre exemple d’objectif du point de vue de l’usager : disposer d’un potentiel d’enseignants qualitativement adaptés aux objectifs à atteindre, d’un taux de remplacement des personnels en congé.

Du point de vue du contribuable, il s’agira de savoir si le potentiel de remplacement est bien utilisé à ce à quoi il est destiné.

Application de la LOLF à l’Education nationale

Mission "Enseignement scolaire"

Cette mission est composée de 6 programmes dont 5 relèvent du ministère de l’Education nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche.
Montant budgétaire : 53,6 milliards d’Euros. Effectifs : 1,156 million d’emplois.

Les 5 programmes du ministère
 "Enseignement scolaire public du premier degré" : 14,7 milliards d’Euros
 "Enseignement scolaire public du second degré" : 24,9 milliards d’Euros
 "Vie de l’élève" (bourse, santé scolaire...) : 6,5 milliards d’Euros
 "Enseignement privé du premier et second degrés" : 6,9 milliards d’Euros
 "Soutien de la politique de l’éducation nationale" (conduite et évaluation des politiques, GRH et logistique) : 2 milliards d’Euros

Le programme de l’enseignement scolaire du 1er degré est actif depuis janvier 2005, en expérimentation généralisée à l’ensemble du territoire.

Les académies de Bordeaux et de Rennes sont en expérimentation pour le 2nd degré.

Le coût de chaque action va être plus clairement identifié ce qui n’était pas le cas jusqu’à présent. Par exemple, les personnels sociaux et de santé, les CPE, MISE sont séparés des personnels enseignants.

Dans l’Education nationale, les acteurs sont peu informés de cette loi. Malgré les demandes réitérées, la première information officielle a été donnée il y a dix jours au CSE (Conseil Supérieur de l’Education).

• Au plan académique

Chacun de ces programmes va être décliné au niveau académique à l’identique du programme national dans un budget opérationnel de programme (BOP).

Pour chaque BOP sont définis des objectifs, des actions, des résultats attendus. Au regard des actions seront précisés les moyens affectés (rémunération des personnels, crédits de fonctionnement, etc.).

Pour l’instant une seule obligation d’information, le CTPA (comité technique paritaire académique) au sein duquel ne siègent pas les parents (aujourd’hui sur les 30 académies 11 CTPA ont été consultés).

Les dotations sont globalisées. Deux indicateurs sont définis : la masse budgétaire et le plafond du nombre d’emplois fixé par le Ministère et qui ne doit pas être dépassé.

La masse budgétaire est contrainte (interdiction de dépasser), vérifiée mois par mois au niveau des rectorats.

Application à l’EPLE

L’expérimentation est en cours dans les académies de Bordeaux et de Rennes depuis 2004-2005.

Dans les EPLE, la performance est analysée mais elle n’est pas obligatoirement financée par l’Etat. D’autres collectivités entrent en jeu.
L’EPLE est une structure administrative cofinancée. La part de l’Etat est réduite par rapport à celle de la collectivité compétente. Il y a aussi la taxe d’apprentissage, des fonds européens, des financements de sources diverses.

La LOLF ne s’applique qu’aux crédits d’Etat ce qui ne représente que 20% du financement.

Les deux grands axes à retenir :

 Au plan fonctionnel qui est le plus important c’est-à-dire ce qu’apporte la LOLF en matière de pilotage par les résultats.

La LOLF est une loi de finances qui impose un nouveau comportement par rapport à l’idée de performance. Elle impose à l’administration de réfléchir.
L’articulation entre le fonctionnement pédagogique et le fonctionnement budgétaire est l’élément essentiel de cette disposition. Projets et financements sont associés.
Le levier de cette démarche est le projet d’établissement. On décline le projet initial pluriannuel qui se donne des objectifs propres à l’établissement ; on met en lumière un certain nombre d’axes sur lesquels on pourra jouer en fonction des moyens humains et financiers.
On définit des critères d’évaluation (les indicateurs) ; on élabore des tableaux de bord pour suivre la réalisation des actions ; on fait un bilan annuel et un bilan à la fin de la période (évaluation des projets (résultats obtenus) et moyens qui ont été associés.

 La LOLF est faite pour favoriser l’autonomie des établissements.
Autonomie ne signifie pas pour autant indépendance ; c’est prendre des décisions pour rendre des comptes ensuite.

Actuellement, l’Etat attribue des crédits fléchés, appelés ressources affectées qui ne peuvent servir à autre chose (fonds sociaux, manuels scolaires en collège, financement des périodes de formation en entreprise pour les lycées professionnels, maintenance informatique.)

Dans l’esprit de la LOLF, le rectorat attribue une somme globalisée qui reprend la totalité des ressources affectées.
Le CA sur proposition du chef d’établissement et du gestionnaire ventile cette somme dans les différents chapitres.
Le recteur attribue l’enveloppe à partir des moyens dont il dispose (que le ministère lui a accordés) et en fonction de critères, de ratios qui lui sont propres.
Les conseils généraux et régionaux ont aussi des critères d’attribution des financements aux établissements dont ils ont la charge.

La dotation rectorale globalisée comprend également les HSE (heures supplémentaires) qui complètent le dispositif financier.
La fongibilité ne s’exerce qu’au sein de l’enveloppe concernée par la dotation globale LOLF. Les crédits non utilisés ne peuvent être versés au fonds de réserve de l’EPLE.
Le service annexe d’hébergement reste autonome. Les collectivités ont dorénavant le pouvoir de décision en matière de fonctionnement, de modalités de paiements, de tarifs (ce n’est pas dû à la LOLF mais à la loi de décentralisation).

Bien que les crédits des collectivités ne soient pas concernés par la LOLF, cela n’empêche pas un pilotage par les résultats pour l’ensemble.
L’esprit LOLF « irrigue » tout le fonctionnement de l’EPLE.
Cela oblige à tenir une comptabilité analytique.

L’instance de décision est le conseil d’administration qui doit devenir une instance réellement démocratique. Les parents ont un rôle important à jouer dans ce sens.

Que penser de la LOLF ?

La LOLF est simplement un cadre qui ne préjuge pas des choix politiques en matière budgétaire. Le Parlement est souverain.

La LOLF est un outil qui traduit le budget de l’Etat et doit permettre plus de transparence, une plus grande responsabilité du Parlement. Derrière l’outil il y a bien la politique qui peut être positive ou négative. Par exemple « A budget riquiqui, LOLF riquiqui ».

La LOLF n’est pas responsable des choix qui sont faits.

Ce sont les indicateurs qui éclairent les choix politiques.

Pour l’éducation, l’intégralité des objectifs du rapport annexés à la loi Fillon est reprise dans les documents budgétaires : augmentation du nombre d’apprentis, du nombre d’élèves, apprenant l’allemand, réduction des sorties sans qualification, etc.

Un indicateur peut paraître pertinent mais on peut se poser des questions au niveau des valeurs cibles données.
Exemple : le pourcentage d’élèves handicapés bénéficiant d’un accompagnement scolaire. On indique qu’il était de 16,6% en 2004, de 15% en 2005 mais on ne donne pas de valeur cible pour après.
On peut s’interroger sur les bilans de santé. Alors que le pourcentage des élèves ayant bénéficié d’un bilan de santé était de 88,8% en 2003, la valeur cible pour 2006 est d’être au-dessus de 80%.

Autre exemple curieux, l’objectif est de dépasser 60% de lycées non fumeurs alors que théoriquement ils devraient tous être dans cette situation.
On va mesurer dans les objectifs d’optimisation le nombre d’heures allouées à des groupes de moins de dix élèves mais pas celui qui concerne les classes de plus de 35 ou 40 élèves. On voit bien où se trouve le curseur.

La lecture de certains objectifs ou leur absence sont révélateurs des choix politiques.
Pas un mot sur la maternelle ou sur le baccalauréat professionnel. Un seul indicateur sur la démocratisation (niveau des catégories socio-professionnelles dans la part des bacheliers). Rien sur la mixité sociale, etc.

Une lacune de la LOLF : la pluriannualité qui permettrait de contractualiser des actions sur plusieurs années mais dans la discussion sur la loi, le Ministère des finances a pesé de tout son poids pour conserver l’annualité budgétaire.
Mais il est évident que l’on ne pourra tenir des conclusions sur les résultats qu’avec un certain recul et après plusieurs années.

La LOLF est un bon exercice pour l’Education nationale parce que les ministres vont devoir assumer les objectifs qu’ils fixent, ceux-ci devant être assumés à tous les échelons. Ce n’est pas aux fonctionnaires de fixer ces objectifs.

On y gagnera en transparence, en cohérence et en démocratie. Une remise en ordre était nécessaire.

Un des avantages de la LOLF est la mise en place de bornes précises pour tout ce qui est annulation de crédits et transferts de crédits. Mais si les commissions budgétaires sont soumises au ministère des finances, cet avantage sera réduit d’autant qu’il existe toujours un biais pour le Ministère des finances, le gel des crédits qui n’est pas une annulation.

La question politique est de savoir jusqu’où le Ministère des finances a le droit d’interférer dans la gestion financière des autres ministères. C’est Bercy qui pilote la mise en œuvre de la LOLF ce qui est une erreur et un problème.

La LOLF mettra du temps à être comprise et à se mettre en place ; c’est le cas de toutes les nouvelles dispositions. Il aura fallu 20 ans pour que la loi de décentralisation de 1982 soit réellement intégrée.